前 言
节约用水是水利高质量发展的重要方面，运用对表对标成果，科学谋划“十四五” 节水工作，对于落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路（以下简称“十六字”治水思路），提升水资源集约节约利用能力，推动新阶段水利高质量发展具有重要意义。
Part Ⅰ 准确把握节水工作现状与面临的形势 “十三五”时期，节水工作认真贯彻习近平生态文明思想，坚持节水优先，节水型社会建设取得积极成效，全面完成了“十三五”规划确定的主要目标任务。 １、用水效率明显提高。全国万元国内生产总值用水量下降28％，万元工业增加值用水量下降39.6％，农田灌溉水有效利用系数提高到0.565，城市公共供水管网漏损率控制在10％左右。近年来用水总量总体维持在6100亿立方米左右，微量的用水增长，支撑了国民经济约６％的增长。 ２、节水政策进一步完善。水利部、国家发展改革委等有关部门印发实施《国家节水行动方案》《全民节水行动计划》《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》《水效标识管理办法》《水利部关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》等政策文件，节水制度建设进一步加强。 ３、节水管理体系进一步健全。发布实施国家和省级用水定额2013项。发布三批《国家鼓励的工业节水工艺、技术和装备目录》，遴选和推广219项工业节水工艺技术装备。建立重点监控用水单位名录，国家、省、市三级重点监控单位达到１.４５万个。 ４、节水设施能力持续强化。实施434处大型灌区续建配套和节水改造，新增高效节水灌溉面积超过１亿亩。全国规模以上工业用水重复利用率达９２.５％，在全国100多个城市开展供水管网分区计量管理，缺水城市再生水利用率达到２０％左右。 ５、节水载体加强示范推广。推进四批1094个县（区）节水型社会达标建设。截至“十三五”末，创建十批共130个国家节水型城市，完成２.２９万个节水型企业、5.56万个节水型机关、1.73万个节水型学校、2.56万个节水型居民小区和1.33万个医院、宾馆等其他节水型单位的建设，遴选了一批水效领跑者。 近年来我国节水工作取得明显成效，但还存在不充分、不均衡、不可持续的问题，用水效率总体与国际先进水平相比还有差距，区域之间节水不够平衡，节水能力建设仍需要加强。具体体现在： 一是节水意识不强，节水优先理念尚待深入普及，社会有关方面未充分认识节水的重要性，有的缺水地区还在想方设法新建高耗水建设项目、水景观。 二是制度约束不够，水资源刚性约束制度有待建立，水资源消耗总量和强度双控需要强化，节水标准体系不够健全，节水监督考核与责任追究制度尚不严格。 三是激励政策不足，市场在水资源配置中的决定性作用未得到充分发挥，水价形成机制、节水财税优惠等政策有待完善，用水主体节水内生动力仍显不足。 四是基础设施仍存短板，全国节水灌溉面积占灌溉总面积不足50％，不少地区供水管网漏损严重，再生水利用配套设施短板突出。 一是中央重大决策部署对节水提出新的要求。习近平总书记高度重视节水工作，在关于保障国家水安全、推进黄河流域生态保护和高质量发展、推进南水北调后续工程高质量发展等重要讲话中，对节水工作作出重要指示，提供了根本遵循。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年替代昨2035年远景目标纲要》，明确了节水的重点工作和具体任务。实施国家节水行动，提出了2022年等重要节点的目标任务。京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，明确提出了区域节水工作任务要求。 二是“三新一高”对节水工作提出更高要求。立足新发展阶段，节水工作要为人口规模巨大、全体人民共同富裕、人与自然和谐共生的现代化提供支撑。贯彻新发展理念，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，必须贯彻到节水工作全过程和各领域。构建新发展格局，节水要在创造需求、提升供给、促进协调发展等方面，为构建新发展格局提供支撑和保障。推动高质量发展，节水要按照高质量发展本质要求，推进实现质量、效率、动力三个变革。 三是新阶段水利高质量发展对节水提出明确任务。新阶段水利工作的主题为推动高质量发展。从体系构造看，明确要以绿色为普遍形态，用水方式向集约节约转变。从目标任务看，明确要提升水资源集约节约利用能力，节水型生产方式和生活方式基本形成，全国用水总量得到有效控制，水资源集约节约利用效率和效益大幅提高。从实施路径看，明确要建立健全节水制度政策，建立水资源刚性约束制度，建立健全全社会节水制度。
Part Ⅱ 深入拓展节水工作思路 推动新阶段水利高质量发展，水利部党组要求必须坚持以“十六字”治水思路为指导，把“十六字”治水思路不折不扣落实到水利高质量发展各环节全过程。节约用水作为治水关键环节，必须要坚持和落实节水优先方针，准确领会中央战略意图和具体要求，紧密围绕加快发展方式绿色转型中推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用的总体要求，按照推动新阶段水利高质量发展部署安排，进一步创新和完善节水工作思路。 Part Ⅲ 扎实推进节水工作重点任务落实 节约用水涉及各行业各部门，涉及生产、生活、生态各领域，贯穿经济社会发展全过程，需要坚持问题导向和系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，聚焦重点领域实行硬的措施。 围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”等五个方面，部署开展节水型社会建设。 １、提升节水意识。一是加强节水宣传教育、知识普及、信息公开和政策解读，推进节水教育进校园、进社区、进企业、进机关，发布实施公民节约用水行为规范，鼓励引导社会公众自觉参与爱水、惜水、节水行动。二是推进节水载体建设，持续推动县域节水型社会达标和国家节水型城市创建，深入推进节水型灌区、园区、企业、小区、高校、公共机构等建设，深入开展水效领跑者引领行动。 ２、强化刚性约束。一是坚持以水定需，建立分区分类水资源管控体系，实施规划、区域和建设项目节水评价，对超载地区实行新增取水许可限批；京津冀、黄河流域等水资源短缺地区，要实施深度节水控水行动。二是健全约束指标体系，建立健全用水定额强制性国家标准体系，健全省、市、县三级行政区用水总量和强度控制指标体系，推进跨行政区域江河流域水量分配，建立地下水取用水总量和水位双控指标体系。三是严格全过程监督，严格取水许可管理，开展取用水管理专项整治行动，全面推广取水许可电子证照应用，严格计划用水管理，加强用水计量监测，健全国家、省、市三级重点监控用水单位名录。 ３、补齐设施短板。一是推进农业节水设施建设，推进大型灌区续建配套与现代化改造、中型灌区续建配套与节水改造，统筹规划、同步实施高效节水灌溉与高标准农田建设，积极推进设施农业和农田集雨设施建设。二是实施城镇供水管网漏损控制工程，新老城区加强供水管网建设改造，逐步实现供水管网的网格化、精细化管理。三是建设非常规水源利用设施，合理布局建设污水资源化利用设施，建设分布式污水处理再生利用设施。四是配齐监测计量设施，完善农业农村用水计量体系，推进城镇居民“一户一表”改造，推进城市用户智能水表替代，推动工业园区、规模以上工业企业用水计量监测全覆盖。 ４、强化科技支撑。一是加强重大技术研发，围绕用水精准计量、水资源高效循环利用、管网漏损监测智能化等开展关键技术突破和重大装备研发，加强大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术与节水技术、管理及产品深度融合，加强节水科技人才队伍建设。二是促进科技成果应用，推进产学研用深度融合的节水技术创新体系建设，完善节水技术推广机制，发布国家鼓励的工业节水工艺、技术和装备目录，强化节水科技引领与示范。 ５、健全市场机制。一是完善水价机制，扩大农业水价改革范围，适度拉大阶梯价格级差，放开再生水等政府定价，鼓励采用政府购买服务方式推动公共生态环境领域污水资源化利用。二是深化水资源税改革，适时在全国全面推开水资源税改革试点，科学设置差别化税率，对地下水超采区取用地下水、高耗水特种行业取用水等从高确定税率。三是推广第三方节水服务，在城市供水管网漏损控制、公共机构、高耗水工业等领域推广合同节水管理，规范水权市场管理，创新水权交易模式，探索将灌区节水改造和合同节水取得的节水量纳入水权交易。 聚焦农业农村、工业、城镇、非常规水源利用等重点领域，全面推进节水型社会建设。 １、农业农村节水。一是坚持以水定地，在科学确定水土开发规模基础上调整农业种植和农产品结构，在水资源超载地区压减高耗水作物种植面积，黄河流域、西北内陆区等地区严格控制灌溉规模。二是推广节水灌溉，持续推进骨干灌排设施提档升级，分区域规模化推广喷灌、微灌、低压管灌、水肥一体化等高效节水灌溉技术，推进农业节水技术、产品、设备使用示范基地建设，发展旱作农业。三是促进畜牧渔业节水，加快牧区水利建设，开展规模化畜禽养殖场的标准化建设和改造，发展节水渔业。四是推进农村生活节水，实施农村集中供水管网节水改造，推广使用节水器具，鼓励农村污水就地就近处理回用。 ２、工业节水。一是坚持以水定产，强化水资源水环境承载力约束，合理规划工业发展布局和规模，水资源超载地区加快淘汰高耗水落后产能，沿黄各省区发布禁止和限制发展的高耗水生产工艺和产品目录。二是推进工业节水减污，重点企业推行定期开展水平衡测试、用水审计及水效对标，推进企业内部用水梯级、循环利用，创建一批工业废水循环利用示范企业。三是开展节水型工业园区建设，推动高耗水行业在工业园区集聚发展，鼓励企业间串联用水、分质用水、一水多用和梯级利用，鼓励园区建设智慧水管理平台，实施国家高新技术产业开发区废水近零排放试点工程，创建一批节水标杆园区。 ３、城镇节水。一是坚持以水定城，合理布局城镇空间，优化城市功能结构和产业布局，发挥城市节水的综合效益，坚决遏制“造湖大跃进”，黄河流域、西北缺水地区严控水面景观用水。二是推进节水型城市建设，实施城镇供水管网漏损改造，机关、学校、医院等公共机构建立节水标杆，推广使用节水型坐便器、淋浴器、水嘴等节水器具，严格自备井管理。三是开展高耗水服务业节水，实行超定额累进加价制度，高尔夫球场、人工滑雪场等优先利用再生水、雨水等非常规水源。 ４、非常规水源利用。一是加强非常规水源配置，将非常规水源纳入水资源统一配置，逐年扩大利用规模和比例，缺水地区严格控制具备使用非常规水源条件但未有效利用的高耗水行业项目新增取水许可。二是推进污水资源化利用，完善污水资源化利用政策体系，推进再生水优先用于工业生产、市政杂用、生态用水，鼓励第三方机构提供污水资源化利用整体方案。三是加强雨水集蓄利用，将海绵城市建设理念融入城市规划建设管理各环节，在城市公园、道路广场等新改扩建过程中合理推广透水铺装，农村地区结合地形地貌建设水池水窖等设施集蓄雨水。四是扩大海水利用规模，在沿海严重缺水地区将淡化海水作为生活补充水源及重要应急备用水源，探索在具备条件地区将海水淡化水向非沿海地区输配，鼓励海岛海水淡化设施建设及升级改造。
来源：水利发展研究 2021.7
